LEARNING-BY-DOING: CIVIL SOCIETY ENGAGEMENT IN MINING

Introduction

This case study focuses on the role civil society in Mongolia has played in influencing mining policies, and adopting and advancing Extractive Industries Transparency Initiative (EITI). While EITI is only one of few initiatives to promote transparency and build dialogue in mining sector, its multi-stakeholder approach and focus on concrete deliverables make it distinct from other initiatives and gives civil society a very clear and substantive role to influence mining sector development. But challenges remain to make civil society participation more effective, including building its capacity, ensuring more formal participation, providing financial support and requiring responsibility accounting and independence.

25 тэрбум төгрөг хаачсан нь хэнд ч сонин биш гэж үү?

Олборлох үйлдвэрлэлийн ил тод байдлын олон улсын санаачлагад Монгол Улс 2006 онд албан ёсоор нэгдэн орж, 2006 оны санхүүгийн жилийн байдлаар уул уурхайн компаниудын улсад төлсөн гэх татварын тайланг тэднээс улс нь авсан гэх орлогын дүнтэй харьцуулсан шинжилгээг хийсэн билээ. Хамгийн их татвар улсад төлсөн 25 компанийг авч үзэхэд компанийн төлсөн гэх татварын хэмжээ Засгийн газрын авсан гэх татварын дүнгээс даруй 25 тэрбум төгрөгөөр давсан билээ. Энэ бол хөндлөнгийн аудитын байгууллагаар хянуулсан дүн. Нэг зүйлийг хоёр талаас нь тайлагнаж байхад тоо яагаад зөрөв гэдэг асуудал мэдээж үүснэ. Энэ зөрүү нь тайлангийн нэгтгэл буруу байгаагаас болов уу? Эсвэл компанийн төлсөн мөнгийг манай төрийнхөн төсөвт хийлгүйгээр хувь хувьсгалд зарчихдаг юм уу? Эсвэл компаниуд төрийг гүтгээд, өгөөгүй мөнгөө өгсөн гээд байна уу?

Энэний учрыг олох гээд Ерөнхий сайдаар ахлуулсан үндэсний зөвлөл гэгч хуралдаад асуудлыг Үндэсний Аудитын Газар өгчээ. Харин Энэ газар хагас жил хүлээсний эцэст энэ манайд хамаатай асуудал биш гэжээ. Төрийн мөнгийг манах үүрэгтэй энэ байгууллагад хамаагүй бол хэнд хамаатай болж таарах вэ?

Энэ зөрүүний учир өнөөг хүртэл олдсонгүй, хэн ч хойноос нь хөөцөлдсөнгүй. Хэдэн иргэний нийгмийн байгууллагууд л жаал орилоод сүүлд нь намжсан. Одоо 2007, 2008 оны тайлан нь гараагүй л байна. Дахин зөрүү гаргахгүйгээр тайлангаа бэлтгэж байгаа нь дамжиггүй.

Яах вэ?

Оюутолгойн гэрээ манайд ашигтай болох уу?

УИХ 4 хуульд өөрчлөлт оруулж, ОТ-н гэрээг байгуулах бүхий л нөхцлийг Засгийн газарт бүрдүүлж өглөө. Тав зургаан жил олон талаас нь нийтээрээ хэлэлцсэн гэрээ харин Монгол Улсад ашигтай болж чадсан уу? гэдэг асуулт мэдээж тавигдана. Мэдээж энэ асуултын хариуг цаг хугацаа л харуулна. Гэхдээ олон судалгаа тооцоо, үзэл баримтлал, гэрээний явц зэргээс үндэслэн хэдэн зүйлийг тэмдэглэхийг хүслээ.

Юуны өмнө гэрээ хэлэлцээг илүү сайн зохион байгуулалттай, төлөвлөгөөний дагуу хийх чадвараар гадны хөрөнгө оруулагчид илүү байсан гэж бодож байна. 2004 онд гэрээний төслийн анхны хувилбарыг хоёр тал гаргаж ирсэн. Дараа нь 2007 онд, дараа нь 2009 оны эхэнд, дараа нь 2009 оны намар. Энэ дөрвөн хувилбарыг харьцуулж үзвэл 2004 оныхоос бол эцсийн гэрээ харьцангуй илүү болсон. Харин сүүлийн гурван хувилбар эдийн засгийн утгаараа бараг ойролцоо. Өөрөөр хэлбэл маш олон зүйлийг хэлэлцээний үед шинэчлэн ярьж байсан ч хөрөнгө оруулагч өөрийн ашгийг бууруулахгүй байх, өөрийн үүрэх эрсдлийг аль болох Монголын талд шилжүүлж чадсан юм. Анх хэлэлцээг эхлүүлэхэд хөрөнгө оруулагчийн санал болсон хувилбар дээр ярилцаж эхэлсэн нь хэлэлцээг бүхэлд нь ихээхэн түвэгтэй болгосон. Түүнчлэн гэрээ байгуулах сүүлийн үе шатанд компани, Монголын тал хоёрын дундын асуудал биш, Засгийн газар, УИХ-ын хоорондын асуудал мэтээр хэлэлцээг эргүүлж чадсан нь тэдний томоохон амжилт байсан болов уу.

Зэсийн үнэ нэг өдөр их өндөр болоход дараачийн ардын баатар, эх оронч, явцуу сонирхолтой улс төрчид гарч ирж, гэрээг дахин хэлэлцэх асуудал үүсч болох л юм. Харин түүнээс ч дор зүйл бол хөрөнгө оруулагч Монголын хуулиудыг өөрт ашигтайгаар өөрчилж, түүнийхээ үр шимийг хүртэхийг хүсэх эрмэлзэл байх ба тэдэнд энэ санаагаа гүйцэлдүүлэх мөнгө, холбоо сүлбээ байх болно.

(үргэлжлүүлж магадгүй)

Оюутолгойн гэрээ удахгүй батлагдах бололтой

Олон жил яригдсан Оюутолгойн гэрээ удахгүй батлагдах бололтой. Ямар ч байсан Засгийн газар, УИХ-ын намын бүлгүүд энэ гэрээг хурдхан батлах нь зөв гэж үзэж байгаа нь ажиглагдаж байна. Харин хэдхэн сарын өмнө олон нийтийн, мөн УИХ-ын гишүүдийн ихээхэн эсэргүүцэлтэй тулгарсан гэрээний төсөлд ямар өөрчлөлтүүд орсон нь тийм ч тодорхой биш байна. Тиймээс анхаарч үзсэн байгаасаа гэсэн зарим асуудлын талаар энд бичив.

Өмнөх гэрээний төслийн нэгэн томоохон асуудал бол урьдчилгаа төлбөр болон Монголын талын ирээдүйд хийх хөрөнгийн эх үүсвэрт тооцох хүүгийн хэмжээ их өндөр байсан явдал. Тухайлбал, 9.9 хувь дээр АНУ-ын хэрэглээний үнийн индэксийг нэмсэн хэмжээнд Айвенхоуд хүү төлөхөөр тохирсон байсан. Энэ нь нэгдүгээрт өндөр хэмжээтэй хүү, хоёрдугаарт хэрэглээний үнийн индекстэй хүүг холбох нь Монголын талын хүлээх эрсдлийг нэмэгдүүлж байгаа. Адаглаад ХҮИ биш ДНБ-ний дефлятор хэмээх үзүүлэлтээр инфляцийг тооцох нь зөв юм.

Өөр нэг асуудал бол ногдол ашгийн суутгал татварыг чөлөөлж, менежментийн төлбөр хэмээх их өндөр хэмжээтэй төлбөрийг төлөхөөр тохирсон явдлыг өөрчлөх шаардлагатай юм. Ийм өндөр хэмжээний менежментийн төлбөрийг дэлхийн аль ч улсад төлдөггүй гэдгээ Рио өөрөө хүртэл хүлээн зөвшөөрч байгаа. Өндөр төлбөрийн жишиг тогтоох нь баялаг ихтэй манай улсад алсдаа ч таатай зүйл яав ч биш. Тэгээд ч бид 34 хувийг эзэмшлээ гээд ямар нэгэн эрх нэмэгдэж байгаа зүйл үнэн хэрэгтээ байхгүй шүү дээ. Учир нь 34 хувиа бид өндөр хүүтэй зээл хэлбэрээр санхүүжүүлж байгаа, мөн удирдлагын шийдвэрт оролцох боломжгүй байгаа. Тиймээс 34 хувь эзэмшсэний төлөө бид ямар нэгэн татварын буулт хийх нь зохисгүй юм.

Ногдол ашгийн суутгал татвар уг нь хуулинд 20 хувьтай, харин Канад Монголын тохиролцоогоор бол 5 хувь. Энэ нь олон асуудлыг үүсгэж байгаа зүйл юм. Тухайлбал, давуу эрхтэй хувьцааг зөвхөн Айвенхоу өөртөө гаргаж, Монголын тал ногдол ашиг авахаас өмнө өөртөө ихээхэн ашиг хүртэх боломжийг олгож байгаа. Ер нь өнөөгийн гэрээний нөхцлөөр ашгаас Монголд орох орлого цаашилсаар л байна. Үндсэндээ Айвенхоу бүх оруулсан хөрөнгөдөө 14 орчим хувийн ашиг хүртсэний дараа л бид тэдэнтэй ашгаас нь хуваалцах тухай асуудал яригдаж байна.

Энэ мэтийн олон асуудал байгаа. Энэ бүгдийг гэрээнд хэрхэн зохицуулахыг хэлж мэдэхгүй байна. Ямартаа ч манайд томоохон гэрээ хийхэд үнэхээр хүндрэлтэй олон хүчин зүйл байгааг энэ хэлэлцээ харуулж байна. Энд шийдвэр гаргах механизм төвөгтэй, чадавхи сул, нээлттэй ил тод биш учир иргэдийн итгэлийг хүлээх чадваргүй байдал зэргийг нэрлэж болох юм.

1.5 сая төгрөг иргэн бүрт өгөх, Оюутолгойн гэрээг зурах хоёр ижил үү

Оюутолгойн гэрээг УИХ-ын хаврын чуулганаар хэлэлцэх нь. Харин саяхан зад шүүмжилж байсан гэрээний төслөө ер нь тэр чигээр нь баталчих нь зөв гэх улс төрчдийн тоо өдөр ирэх тусам нэмэгдсэн харагдана. Хамгийн сонирхолтой нь энэ гэрээг хэлэлцэхтэй хамт иргэн бүрт 1.5 сая төгрөг өгөх асуудлыг УИХ-аар хэлэлцэхээр болжээ. Ингэж энэ гэрээг батлах асуудлыг иргэдэд мөнгө өгөх асуудалтай барьцаалж байгаа нь ямар учиртай вэ?

Бороо Голд, Киргиз Монголын алтыг ухсан ижил түүх

Бороо Голд компанид Монголчууд ам муутай байдаг. Үнэхээр ч 40 тонн орчим алтыг нь авчихаад татвар бага төлсөн гадны компанийг Монголчууд сайн хэлэхгүй. Харин компани бол хэзээ ч хууль зөрчөөгүй. Өөр нэг хүлээн зөвшөөрөх зүйл бол Монголд ажиллаж байгаа бусад алтны компаниас хавьгүй дээр технологи ашигладаг, ажилчдынхаа аюулгүй байдлыг хангадаг, үндсэн орд ашигласан зэргийг дурьдахгүй байхын аргагүй.

Хэлэлцээ тойрсон зарим бодол

Оюутолгой, Тавантолгойг ашиглах гэрээ байгуулах хэлэлцээ ид явагдаж байна. Сонин хэвлэл, ТВ-ээр өдөр болгон олон мэдээ, цуурхал, үзэл бодол, нэг ёсондоо тэмцэл явагдаж байна. Энд ялангуяа гэрээ хийх явцад Засгийн газар, хөрөнгө оруулагчийн алиных нь гарт илүү олон, мөн илүү хүчтэй хөзөр байгаа талаар таамаглал, эргэцүүлэл, бодит баримт сонирхол татах юм.

Оюутолгойн хувьд хөрөнгө оруулагчид нилээд гэдийж байгаа сурагтай. Дэлхийн санхүүгийн болон эдийн засгийн хямрал тулгарсан тул танай нөхцлүүдийг хүлээн авах боломжгүй, бид (Рио Тинто) том компани тул яараад байгаа зүйл байхгүй, хөрөнгөө оруулахгүй хүлээх болно, эсвэл гараад явчихна, тэгээд та бүхэн тэр Хятад Орос хоёроосоо сонголтоо хийгээрэй гэж нэг тал нь хатуурхах юм. Мөн танайд мөнгө байхгүй тул төрийн оролцоо эд нараа мартсан нь дээр, биднээс мөнгө зээлэх гээд байвал их өндөр хүү төлнө шүү гэж байгаа сурагтай.

Эрдэнэт 30 жилийн амжилтын түүх үү

Эрдэнэт үйлдвэр 30 жилийн ойгоо тэмдэглэв. Зохих хэмжээнд нь тэмдэглэж, ажилтан бүрийг хэдэн зуун доллараар шагнаж (уг нь татвар төлөгчдийн мөнгө л баймаар, ингэж нэг үйлдвэрийн захирал дур мэдэн шагнаж болдог л юм байхдаа), мөн төр засаг нь ч одон медалиа харамгүй хайрлав (за энэ ч манай Ерөнхийлөгчийн л бүрэн эрх байхаа).

Энэ баярт мөчид Эрдэнэтийг тойрсон таагүй яриа олон байдгийг санахад тохиромжгүй ч байж мэднээ. Гэхдээ Эрдэнэт амжилтын түүх үү, аль эсвэл алдсан том сургамж уу гэдгийг дэнслэн бодох л хэрэгтэй. Энэ талаар бид аль хэдийнээ судалчихсан байх л ёстой. Эдийн засгийн ашиг нь юу байв, байгаль орчин, нийгэм, улс төрийн ямар үр дагаварт хүргэсэн зэргийг нарийн гаргаж тавих цаг нь болсон. Ингэснээр л иргэд төрийн юм болгонд оролцох сонирхлыг хязгаарлаж, хэдэн том уурхайгаас болж ардчиллаа устгачихгүй байх боломжтой.

Төрийн өмчийн оролцоотой хамгийн том уурхай бол Эрдэнэт. Төрийн оролцоотой байхлээр том аж ахуйн байгууллага улс төрийн тэмцлийн хэрэгсэл болдог. Дээр нь төр гол төлөв муу удирдагч, харин Эрдэнэт дээр сайн байж чадсан уу? Шахааны бизнес эд нар гээд төрийн өмчийн үйлдвэр бусад сөрөг үзэгдэл олныг дагуулдаг. Эрдэнэт-ийг үүний тод жишээ гэж хүн болгон хэлдэг. Гэтэл нөгөө талаас хүмүүс Эрдэнэт-ийг мөн төрийн өмчийн оролцоотой аж ахуйн нэгжийн амжилтын тод жишээ гэх юм. Өөрсдөө хөрөнгө оруулаагүй байж байгаад удирдлагыг нь гартаа авчихсан. Төсвийн хөрөнгийг энэ л үйлдвэр бүрдүүлдэг гэхчилэн санаагаа нотлох юм. Энд харин ОХУ-д төлсөн их өр, Эрдэнэтээс болж ЗХУ болон ОХУ-д буулт хийсэн бусад асуудлыг дурьддаггүй.

Хэдэн жилийн өмнө Аалзны тор гэж гараад дээр дооргүй сүйд болж байсан. Дээр нь яам агентлаг, төрийн бусад байгууллагуудад огт хянагддаггүй ч гэж ярьдаг. Тиймээс энэ үйлдвэр үнэхээр амжилтын түүх бол бүх үйл ажиллагааг нь олон нийтэд ил тод болгох шаардлагатай. Анх байгуулсан гэрээнээс авахуулаад өнөөдөр үнэтэй тоног төхөөрөмжийг хэн гээчийн компаниас нийлүүлдэг гээд бүх үйл ажиллагаагаа. Ингэснээр л 40 жилийн ойгоо амжилтын түүх мөн биш гэж маргах хүнгүйгээр тэмдэглэх байх.

Ашигт малтмал ба гадны шахаа

Баялагтай улс хөгжөөгүй түүх дэлхийд олон. Үүнийг ч хяслан, хараал гээд томъёолчихсон. Ядуурал, авилгал, зөрчил маргалдаан зонхилсон улс болон хувирдаг. Ийм үр дүнд хүрэх нэг шалтгаан нь гадны нөлөө байдаг. Баялгаа гол төлөв гадаадад зарахад хүрдэг. Баялгаа ихэвчлэн гадныхантай хамтарч газар доороос гаргаж ирдэг. Тиймээс ч гадныхны сонирхол их байдаг.

Манайд Оюу Толгой, Таван Толгой хэмээх ордуудыг ашиглах гэрээг гадныхантай удахгүй байгуулах бололтой. Энэ удаад гэрээнд юу байх, юу эс байх ёстой талаар орхиё. Харин гэрээ байгуулагдахтай холбоотойгоор өрнөж буй тэмцэл ихээхэн сонирхол татах юм.

Сүүлийн үед “Дэлхийн өсөлт” хэмээх мундаг байгууллага сонингийн бүтэн нүүр дүүрэн гэрээг яаж хийх ёстойг заах болжээ. Алан Оксли гэдэг гадны мундаг дипломат эр Гомбосүрэн хэмээх монголын мундаг дипломат хоёр дуу хоолойгоо нийлүүлэн, төрийн оролцоо байх шаардлагагүй хэмээн хэсэг мэдэгдээд, дараа нь татвар чинь ч ер нь болохгүй байна, татвараа багасга, байхгүй болго гэх боллоо. Энэ байгууллага Монголд нэг жил орчим үйл ажиллагаагаа явуулж байгаа байх. Анхны томоохон танилцуулга хуралдаан дээр нь очиход санхүүжүүлэгчийнхээ нэрийг зарлахаас татгалзаж байсан. Ийм байгууллагад итгэх боломжтой юу? гэдэг асуулт зайлшгүй тавигдана. Уг нь аль ч төрийн бус байгууллагын үйл ажиллагаатай дурын иргэн очиж танилцаж, хэн санхүүжүүлдэгийг нь хүртэл мэдэх хуулийн заалттай гэж би ойлгож байсан нь эндүүрэл байж. За тэр яахав, тэдний хэлж байгаа зүйлийг анхааралтай сонсож, үнэн зорилгыг нь ойлгох ухаан манай ард иргэдэд бий биз дээ.

Харин зарим хүний нотолж байгаа шиг Айвенхоу компаниас санхүүждэг бол энэ байгууллагын ажлыг том лобби-ний нэг хэсэг гэж ойлгохоос өөр аргаггүй биз дээ. Ер нь Айвенхоу бол гэрээ байгуулах бүхий л хууль ёсны аргыг ашиглах нь зөв л байх. Тухайлбал, сэтгүүлчдэд зориулсан сургалт хийгээд, тэднийгээ АНУ-д танилцах аялалд авч явсны дараа сонин, телевиз бүхнээр уурхай хэрэгтэйг нотолсон, Рио Тинтог магтсан нэгэн хэвийн нэвтрүүлэг, нийтлэл бүтэн долоо хоног цацагдах юм. Бас Өмнөговь аймагт ч тэднийг эсэргүйцэх дуу хоолой үлдээгүй байх.

Тэгвэл гэрээ хийх гэж байгаа нөгөө тал ямар байдалтай байна? “Хөдөлдөг” иргэд нь тас гүрийгээд, гэрээ хийлгэхгүй гээд, харин төр засаг нь тэднээс эмээсэн дүр зураг нь гэрээ хийхийн өмнөх тактик уу? Эсвэл Монголчууд нэгэн байр суурьтай болоогүй, болох ч үгүйн дохио юу? Ер нь энэ хөдөлгөөнүүд чинь төр засгийн өмнөөс байгуулагдсан лоббичид биш байгаа?

Өөр нэгэн том лоббичин бол Уул уурхайн ассоциаци. Энэ байгууллага мэдээж уул уурхайг хүчтэй дэмжих нь ойлгомжтой. Гэхдээ яг гэрээ байгуулагдахад төр засгаа дэмжих ёстой юу? Эсвэл гишүүн байгууллагаа л уу?

Ямар ч л байсан талууд бие биенээ дайрах, би чи дээ хүрэх байдал ажиглагдаж байна. Гэрээ байгуулагдахаас өмнө ийм байхад батлагдах үед, түүний дараа юу болох бол?

Анод хүндэрлээ. Одоо яах бол?

Банкны тогтолцоо өөрөө эмзэг, итгэлцэл, хяналт дээр тогтдог. Анод банк дампуурах магадлалтайг хэдэн жил ярьсан. Тиймээс Монголбанк эрх хүлээн авах үйл ажиллагаа явуулахад гайхах зүйл үнэндээ байсангүй. Хамгийн сонирхолтой нь мэдээж төрөөс хадгаламжид баталгаа гаргасны дараа гэнэт шалгалтаар бөөн зөрчил илэрсэн явдал. Харин тэр 300 тэрбумыг өгч амжсангүй, өгчихсөн байсан бол бүр ч асуудал үүсэхгүй байлаа.

Энэ бүгдэд эргээд хэд хэдэн асуулт тавигдах ёстой. Нэгт, төр баталгаа гаргасан ч банк ямар ч хариуцлага хүлээхгүй байгаа явдал. Энд баталгаа гаргасны төлөө банк төлбөр төлөх ёсгүй гэж үү? Нэг асуудлыг шийдэх гээд өөр асуудал үүсгэхгүй юу? Тухайлбал, эрсдэл үүрэхдээ тооцоотой хандах сонирхол банкуудад үгүй болно. Хэт эрсдэлтэй зээл олгох хэлбэрээр “өрсөлдөнө”. Эргээд удахгүй тогтолцоогоороо хүндэрнэ шүү дээ.

Хоёрт, улс төрчид өөрсдөө банкинд хөрөнгөтэй, бас банкнаас зээлтэй, эсвэл зээл авах сонирхолтой нь Анод-ын асуудлаар бүр илт боллоо. Ашиг сонирхолын зөрчил гээчийн бас нэгэн жишээ. Үүнийг хэрхэн шийдэх вэ? Ер нь бол ломбардны эзэн төв банкны ерөнхийлөгч, банкны эзэн дэд ерөнхийлөгч болдог хосгүй жишгийг ч эргэн харах цаг хэдийнээ болсон.

Гуравт, татвар төлөгчдөд үүрүүлсэн ачаа. Төсөв нь алдагдалтай – ирээдүйд татвараа нэмнэ гэсэн үг, баталгаа гаргачихсан – бас л татвар төлөгчид төлнө, дээрээс нь эрдлийн сан гэгчийг банкуудад байршуулах нь, банк нь унвал дахиад л татвар төлөгчид давхар ачаа үүрнэ. Татвар төлөгчид өвлийн өвгөн юм байна, шинэ жил ч ирж байна…